在湖北省黄梅县的法制宣传栏前，一位农民看了看刚出台不久的妇女权益保障法，被其中的一条吸引住了:“禁止用迷信、暴力手段残害妇女。”看完之后，他心里有些疑问:如果我打的是自己的老婆呢?他将这一疑问告诉了前来作法制宣传的工作人员。工作人员很肯定地告诉他:按照妇女权益保障法，打自己的老婆也是违法的。之前，这个农民和很多人都认为:打老婆是家务事，没有谁能管。
这一幕发生在1992年4月20日。《妇女权益保障法》刚刚出台17天。
(一)妇女新三难:参政难、就业难、入学难
上世纪80年代，处于改革开放的新时期，妇女权益保障开始遇到了新问题，其中表现最突出的是妇女的三难:参政难、就业难、入学难。同时，拐卖妇女儿童的事件屡屡发生，卖淫嫖娼等现象重新出现，妇女的人身权益受到很大的侵害。
在妇女权益保障法制定以前，我国虽然也有保护妇女权益的规定，但这些规定分散在各法律、法规之中，对妇女权益保障没有形成统一的体系，而且对改革开放以来出现的新情况、新问题没有相应的规定，不易操作。
制定一部专门以妇女为对象的基本法，形成以宪法为依据、以妇女权益保障法为主体、以其他相关法律为补充的保障妇女人权的法律体系，成为社会各界有识之士的共同愿望。
1989年5月，全国人大内务司法委员会正式委托全国妇联会同民政部、全国总工会承担妇女权益保障法的起草任务。此后，由法学专家和实务部门组成了20多人的起草工作组。
妇女权益保障法的起草成员、中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长、北京大学法学院教授马忆南告诉记者，“从1989年到1992年近3年的时间里，起草小组分赴全国各地，进行了广泛深入的调查研究，先后共起草试拟稿十几稿，正式稿8稿。”
1992年3月，在第七届全国人民代表大会第五次会议上，妇女权益保障法以绝对多数票(2479票赞成，34票反对，70票弃权)获得顺利通过。4月3日，时任国家主席杨尚昆以第58号主席令予以公布，并于同年10月1日起施行。
(二)《妇女权益保障法》实施10年，竟没有一件诉讼案
这部被视为我国第一部以妇女为主体，以全面保护妇女合法权益为主要内容的基本法，出台之前被寄予厚望，然而在实施过程中，并不是一帆风顺。正如马忆南教授所说:“妇女权益保障法的实施过程，是一个问题不断的过程，同时也是一个不断完善的过程。”
2002年，在这部法律实施10年之后，由全国妇联牵头在全国范围内开展了对该法实施状况的抽样调查。调查结果并不乐观:56%的人认为妇女权益保障法有用，36%的人认为有点用，8%的人认为没有用。而在这次调查收到的关于该法的建议之中，大多数人都建议修改这部法律。其中最多的意见是:增强该法的可操作性规定，加大惩处侵犯妇女权益的力度，明确法律责任。
而另一个事实更直观地说明问题:在这10年中，竟然没有一件诉讼案依照该法作出判决。即使是那些维护妇女权益胜诉的案件，也都不是根据该法所作的判决。一部法律实施10年之后，居然没有一件依照该法作出判决的案件，这引起了各界的反思。
有法学家直陈这部法律的缺陷:“1992年颁布的《妇女权益保障法》的突出特点是原则性强，内容上大多重申其他法律的规定，重规范设定，轻权利实现，执法主体不明确，它只是妇女权利的宣言书，是‘软’法。”
有外国学者也评价:“尽管妇女权益保障法蕴含着平等和非歧视的价值理念，但该法更是一套规范性的指导方针和原则，而不是被制定成要在法庭上实施的反对歧视的法律。”
这些事实和评价使得相关领域的法学家和实务界意识到必须对该法进行修改，使这部法律由“软”变“硬”。
(三)《妇女权益保障法》不再是“棉花法”了
就在这次抽样调查后不久举行的妇女权益保障法实施10周年纪念会上，全国妇联向立法机关提出了修改该法的建议。
2003年5月，修改妇女权益保障法工作小组成立。经过两年的“打磨”，妇女权益保障法修正案于2005年8月在第十届全国人大十七次会议上通过。
修改专家组成员马忆南教授介绍:“这次修改后的妇女权益保障法一个重要特点是针对现行法中的一些缺陷和存在的突出问题，在妇女参政途径、就业权利、家庭暴力、家庭权利等方面均作出了更为明确具体的规定，增强了法的适用性。”
例如，对妇女的参政途径，修改后的《妇女权益保障法》规定在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表;规定居民委员会、村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。“妇女的参政权利从最高层到最基层，都有了明确的说法。”马忆南说。
在农村，妇女常常由于嫁人而丧失土地:嫁出去之后，妇女在娘家的地被收回，而在婆家，又往往没有分地的指标。针对这一现象，修改后的《妇女权益保障法》增加了一个明确规定:任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。“就是因为有了这一规定，后来许多丧失土地的妇女通过诉讼途径要回了属于自己的土地。”
马忆南还介绍，修改后的该法另一个特点就是增加了一些强制性规范，强化了法律责任，对不履行义务或违反强制性规范者要根据其违法程度规定相应的法律责任。在修改后的《妇女权益保障法》里，整整用了8个条款对“法律责任”作了专章规定，明确了违反该法必须承担的行政责任、民事责任和刑事责任，并增设了法律援助和司法救助方面的规定，从而大大强化了对妇女权益保障的刚性规定和妇女自身的法律救济渠道，使得这部法律更具有可操作性。“这次修改之后，一些妇女维权的案件就开始出现了。”
对修改后的《妇女权益保障法》，全国人大法工委负责人有一个形象的说法:“《妇女权益保障法》不再是‘棉花法’了。”
(四)人民政府是保障妇女权益的执法主体
修改前，《妇女权益保障法》的另一个突出问题是执法主体不明确，影响了该法实施。
在2002年的抽样调查中，对于谁是妇女权益保障法的执法主体的调查问卷中，答案五花八门:有的认为是司法部门，有的认为是“妇联”，有的认为是各级“妇儿工委”。
修改后的妇女权益保障法明确了各级人民政府及其相关职能部门是妇女权益保障法的执法主体，并从三个层面明确主体，强化责任:各级人民政府应当重视和加强妇女权益的保障工作;县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益保障工作;县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内做好妇女权益的保障工作。
“修改后的《妇女权益保障法》明确了政府部门的责任，不仅有利于推动各部门严格执法，也有利于把法律规定的权利义务落到实处。各部门要依照法律的规定，在各自的职责范围内开展保障妇女权益的工作。”马忆南举例说，“比如，司法行政系统要开展对妇女权益保障法的法制宣传教育活动，对符合条件的妇女给予法律援助;公安系统要积极开展打击违法犯罪，尤其要打击拐卖、强奸、卖淫等涉及妇女权益的违法犯罪活动，预防和制止家庭暴力，切实保护妇女的人身权利;教育系统要积极开展义务教育活动，为贫困女童创造更多的受教育机会，减少女童辍学率。”
(五)首次将性骚扰写进法律
2005年8月29日，就在《妇女权益保障法》修正案通过的第二天，一名女模特将北京某美术学院的一名学生诉至法院，案由是性骚扰。这是妇女首次以性骚扰为案由向法院提起诉讼，因此成为轰动一时的“京城性骚扰第一案”。而促使女模特提起诉讼的，正是修改后的《妇女权益保障法》中所增加的相关条款:“禁止对妇女实施性骚扰。违反本法规定，对妇女实施性骚扰或者家庭暴力，构成违反治安管理行为的，受害人可以提请公安机关对违法行为人依法给予行政处罚，也可以依法向人民法院提起民事诉讼。”
这是我国法律首次明确对性骚扰说“不”。
刚开始，这位女模特对于起诉一直犹豫彷徨，直到她得知《妇女权益保障法》已经修改，将“禁止对妇女实施性骚扰”写入法律后，才决定起诉，同时希望这场官司为反性骚扰带来积极意义。北京市朝阳区法院正式受理此案后，因此案涉及个人隐私，法院将其定为不公开审理案件。在审理期间，经男学生多次向女模特道歉，并提出和解请求，女模特最后决定接受道歉及赔偿，并到法院撤回起诉。
“尽管此案最终以和解告终，但此案对反性骚扰具有开创性的意义，同时也证明，将禁止性骚扰写进法律是非常有必要的。”马忆南说。
早在1992年《妇女权益保障法》施行之时，法学家就希望在法律上能够对性骚扰问题有所突破。1999年，32名全国人大代表提交了反性骚扰的立法议案。此后，虽然《妇女权益保障法》增设了“禁止性骚扰”的条款，但仅是原则性的规定，不能满足司法实践的需要。
马忆南指出:“禁止性骚扰写入法律，只是立法的‘初级阶段’，还有许多问题有待解决，比如，性骚扰的内涵是什么?具体的罚则是什么?如何举证?”
保护妇女权益，我们要做的事情还很多……
