作者： 张坤世 罗重海
尽管《行政诉讼法》没有把“调解”作为一种基本结案方式，但人民法院在审理行政案件的过程中，一直把协调当作妥善处理行政纠纷的一个重要手段。经法院协调做工作后被告改变行政行为或者满足原告诉求后原告撤诉，甚至成为一些法院行政案件主要的结案方式。[1]从而似乎出现了立法上明文禁止与实践中大量运用之悖论。那么，这真是一个“悖论”吗？如果是，悖论原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑问值得我们深入思考和探究。带着这些疑问，我们对湖南三级法院协调解决行政案件的情况进行了调查，揭示行政案件协调撤诉的运作动因与实践图景，在此基础上有针对性地提出了意见和建议，以期有益于行政审判实践和协调撤诉机制的完善。
一、法院对行政案件积极协调的动因
调查表明，之所以法院对行政案件热衷于协调，主要有以下四个方面的原因：
其一，建立和谐社会的政策导向。党中央提出要建立社会主义和谐社会，必然要求在司法审判中尽力用和解的方式来解决当事人的争议，切实达到定分止争、案结事了的目的，有力促进社会和谐。中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》；最高法院也强调，在审理行政案件中，要按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，积极探索行政案件协调处理新机制。[2]这说明协调处理行政争议是党和政府积极倡导的一种非常重要的解纷方式。“没有不可调和的矛盾”，以协调的方式化解行政机关与行政相对人的矛盾，对促进和谐社会的建立起着非常大的作用。法院有必要在这方面做大胆的探索，不断积累经验，推进行政审判工作进一步发展。
其二，绩效考核的压力，成本收益的考虑。当前，各级法院普遍有绩效考核制度，对案件的上诉率、执结率、申诉率、上访率等都有严格的要求。[3]而法院（法官）面对的现实是，随着我国社会转型和利益格局的调整，社会矛盾呈现相对复杂、尖锐的特征，导致上诉率、申诉率、上访率走高。2009年，全国法院三大诉讼一审的1000多万案件中，行政案件不到2%，但是行政申诉案件却占全部申诉案件的18%。湖南法院的情况基本也亦是如此，2007、2008、2009、2010年行政申诉案件所占比重，亦占全部申诉案件的10%以上。申诉上访案件多，显然会增加诉讼成本，浪费司法资源，影响工作绩效。相反，对行政案件进行协调，促使被告改变行政行为或者满足原告诉求后原告撤诉，能够使行政纠纷得以化解，真正做到案结事了。当事人的实质问题解决了，意味着不会上诉申诉上访，法院也不用为执行伤神，与行政机关的关系也处理好了，绩效指标亦好看，一举多得，何乐不为？
其三，法院解决行政争议的局限性。法院不是万能的，其解决纠纷的能力有限。这在行政审判中更为明显。行政审判只是对具体行政行为的合法性审查，受案范围有限、审查强度有限、裁判方式也有限，刚性的行政裁判往往难以达到定纷止争、息事宁诉的效果。因为很多情况下，即便是法院判决行政行为违法，撤销该行政行为，行政纠纷仍没有得到根本解决。而老百姓打官司是为有效解决问题，而不仅仅为获得一纸判决书。这种期待从《行政诉讼法》文本上有时是不可欲的。为缓解当事人较高的解纷期待与行政审判能力有限之间的矛盾，促使行政纠纷的实质性解决，在办案过程中，法院不仅要考虑法律文本的规定，而且要考虑执政党的事业和人民的利益；不仅要解决合法性问题，而且要关注和保障相对人的合法权益；不仅要解决案件本身的问题，而且要根据具体情况作好案外协调工作。
其四，诉讼参与人积极响应的态度。法院对行政案件积极协调，也得到了绝大多数诉讼参与人的积极响应。受我国“无讼”、“耻讼”等传统观念的影响，老百姓不到万不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解决问题，在法院的主持下进行协调和解，既可以使自己的利益得到满足，又不会与行政机关关系搞僵，符合行政相对人的心理需求。同时，协调和解也符合行政机关的需要。由于长期以来形成的“官本位”思想或多或少存在着，行政主体不愿意参加诉讼，如果在行政诉讼中败诉，行政机关不仅“面子上”过不去，而且还会影响本部门、当地政府的政绩；即使在行政诉讼中胜诉，原告由于不满意而进行上访，同样也会给行政机关的正常工作带来影响。行政主体需要的是稳定、和谐的社会环境，行政机关同样追求高效率和低成本。因此，在合法性和不损害公共利益的前提下，行政机关也乐意改变行政行为或同意和解。
二、当前法院协调处理行政案件的主要做法
1、协调的范围。为避免滥用协调权，影响行政诉讼立法宗旨的实现，不少法院规定，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件，如限制人身自由等类案件，一律不适用协调。除此之外的行政行为，也只有存在一般违法或不合理，通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时，才适用协调；对于完全合法的行政行为以及无效行政行为，不适用协调。调查表明，每个行政案件法院受理后，法官都会积极作双方的协调工作。也就是说，司法实践中，协调的范围几乎没有限制。
2、协调的原则。在协调的原则方面，比较一致：一是自愿原则，充分尊重双方当事人的意愿，不强迫接受协调；二是合法原则，协调结果不违反国家规定，不得损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益；三是效率原则，人民法院不得以协调为名对案件久拖不决，对当事人达不成和解协议的，依法及时作出裁判。
3、协调的方式。科学的方法是化解矛盾的最好钥匙。在协调工作中，注重从实际上效果出发，根据案件具体情况采取不同的方法，通过情理法的共同作用，努力促成和解。这其中运用得最多的是多方参与，共同协调法。法官根据案情需要，采取主动邀请地方政府、相关部门或组织甚至党委参与协调工作的方法，以更好地查清争议源头及影响范围，同时便于讲清政策、安定民心。必要时还邀请当地有威望、有影响的人士参与协调，用群众教育群众的方法，使当事人更易于接受法院的意见。对于有诉讼代理人的案件，注意发挥诉讼代理人熟悉法律以及当事人对其信任的优势和作用，从做代理人工作入手促成和解。借助法院以外的力量，不仅可以保障协调工作顺利进行，并能在很大程度上增加和解的成功率。
4、协调的环节。调查情况看，法院运用协调方式化解行政争议多是将协调贯穿于整个行政诉讼的全过程，即从立案开始直至裁判之前，对诉讼中的每一个环节都尽量为当事人创造协调环境，促成和解，一些法院，征得双方当事人同意协凋后，中止案件审理，为当事人争取和提供更多的协调机会和时间，还有一些法院将协调效果延伸至立案之前、裁判之后。还有法院在判后协调，即在裁判之后就双方履行义务的内容、力式、时限进行协调，通过回访当事人，提高公民法制意识，促进行政主体依法行政，营造“官民”和谐，取得了较好的法律效果和社会效果。
5、协调的结果。通过协调和解结案的主要方式，是达成一个和解协议，记入笔录，然后依照的是行政诉讼法第五十一条的规定，由原告申请撤诉，法院裁定准予撤诉，这是绝大多数法院采取的结案方式。实践中也有其它方式，如由行政机关当场出具行政协调意见书，合议庭直接宣告诉讼程序终结，这种方式在司法实践中很少适用。还有，由人民法院出具行政协调和解书，由当事人在该法律文书上签字生效，但碍于现行法律的限制，只有极个别法院有所突破。最主要的方式是撤诉。
6、协调和解协议的执行。行政案件当事人双方达成协调和解协议，原告申请撤诉之后，多数法院并不是一结案就了之，而是督促协调和解协议的执行，真正做到案结事了。对于任何一方当事人反悔的，设计了一定的制约措施：被告在和解协议履行期间已经变更或者撤销原具体行政行为的，原告反悔重新起诉的，根据法律规定裁定不予受理；原告撤诉之后，被告拒不履行和解协议的，一些法院选择再次组织当事人进行协调和解、向被诉行政机关发出书面司法建议或者向地方党委人大汇报，督促被告履行协议。少数法院对此种情形视为“新的理由”，允许原告重新起诉，作为对原告权利的救济。
三、协调成功之案件的基本特点
调查表明，有以下情形之一的行政案件，通过协调，当事人撤诉的可能性最大：
（一）行政机关的行政行为在事实认定、法律适用、执法程序等方面存在严重问题的案件。这类案件，法院依法完全可以判决撤销。通过开庭，行政机关明白后果。这种情况下，经法院做工作，行政机关一般会改变其具体行政行为，原告方因此满意而撤诉。相反，如果被诉行政行为主体合法、事实清楚、程序适当、适用法律正确，则协调很难。
（二）原告意识到胜算不大的案件。被诉行政行为仅存在合理性或瑕疵，通过法官释明做工作，促使原告认识到其官司胜算很小或没有，原告因此申请撤诉。
（三）解决了实际问题的案件。原告起诉的意图并不是为了合法性而是为了解决实际问题（如履行法定职责、减少罚款额度、增强补偿费用、缩短劳教期限等），这种案件，经法院协调，只要解决了实际问题，原告就会撤诉。
（四）敏感性、群体性案件。因为这类案件影响大、涉及面广，无论判谁胜诉谁败诉都可能引起连锁反应，带来不稳定因素，法院只好加大协调力度，力促双方和解。
（五）法院难以裁判的案件。由于我国现阶段行政立法不尽完善，很多情况下行政行为没有法律依据，而是基于政策、上级指示或行政目的，法院在审查这些行政行为时也缺乏法律依据。例如，对申请许可证和执照时“符合法定条件”、土地征用中的“补偿标准”、行政诉讼法规定的“迟延履行法定职责”，上述这些都需实体法加以明确，但相当多的行政法规和规章对此却语焉不详，法院无据审查其合法性。对这种案件加以协调显然是必要的。也正是这类案件，由于行政机关裁量权大，因此也容易协调。
四、现行法律框架下行政案件协调工作中存在的问题及困惑
1、协调的性质。调查中，相当多的法官及行政人员认为，从诉讼调解的本质看，行政诉讼中不存在法院主持的，对被诉行政行为合法性问题在双方当事人之间进行协调的机制。目前法院在行政诉讼中进行只是协调。也就是在双方当事人之间以及其他相关各方之章进行沟通，辩法析理，积极探索案件处理办法的活动。但也有人认为，协调的实质就是调解。而行政诉讼法明确规定行政案件不适用调解。因此，法院协调（调解）没有依据。
2、协调和解的表现形式及效力问题。目前，行政案件协调的表现形式只有结果没有过程。碍于现行行政诉讼法的“束缚”，绝大多数法院行政案件协调都是在不公开的情形下进行的，反映在结果上基本上就是双方和解，原告撤诉以及随后的结案，对于协调的过程这部分重头戏，很多法院都省略了，少数法院仅记入笔录，协调和解在表现形式上没有一份正式、公开的法律文书作为载体（如行政案件协调书）来记载双方当事人争议内容、争议焦点、和解内容、和解方式等。同时，表现形式的欠缺和非正规化或多或少地影响了和解协议的效力，尽管当事人双方达成的和解协议是基于自愿，且协议的内容也经过合法性审查，但是法院仍然不能将其等同于民事调解书，赋予其相应的法律效力，在法律保护和救济方面呈现“弱化”状态。
3、协调的范围。对于可以适用协调的行政案件范围也存在争议：有人提出行政诉讼需要解决的是行政行为的合法性问题，而对合理性问题则不作评判（行政处罚除外），而现实中大量行政案件是由于合理性问题而诉至法院的，对于此类案件是否属于可以协调的范围值得商榷，是否有法院审查范围过宽过泛之嫌以及附随的法院行政案件受案压力过重之忧。这一问题又衍生出的另一分歧：主流观点认为行政案件协调的范围应该有所限制，但仍有不同观点认为行政诉讼协调的案件不受范围限制，任何性质的行政案件均可以协调，这是由协调本身的性质所决定的。即使在赞同协调范围有限性的基础上，各地法院司法实践中亦没有统一的标尺，大多处于“摸着石头过河”的状态，能调则调，反之则判。
4、协调的时限。行政诉讼法对行政案件的审限作出了明确的规定，这是法律效率价值的体现。但是现实中的行政争议矛盾尖锐、关系错综复杂，协调较之裁判而言难度相对较大，法院在对行政争议进行审查之后，要针对双方矛盾的焦点策划出一个妥善的协调方案，往往要召集双方当事人多次进行座谈，有时还必须给予双方一定时间的情绪稳定期以及抉择考虑期，遇有不配合的情形，还需借助其他力量协调，在确实无法协调的情况下，先期的协调、斡旋工作甚至将付诸东流。由于协调所需时间较长，法律规定的审限似乎成为了协调和解工作的绊脚石。协调期限是否可以不计入审限，这又是—个亟待解决的法律问题。
5、协调和解协议的执行。当事人达成和解协议并不是行政协调的终点，要真正做到案结事了，必须是在和解协议履行完毕之后。司法实践中，协调和解协议的执行也是一个棘手的问题，由于法律没有明确认可协调程序，当事人之间达成的和解协议效力大打折扣，协议没有强制执行力，只能依赖自觉履行和法院督促履行，特别是原告撤诉之后，行政机关反悔或者拒不履行和解协议，法院就只能以一些“非强制”的手段督促行政机关履行，而另一方面对原告因此而丧失的再次起诉权利，在救济方面还相对滞后，行政协调最终的社会效果很难体现出来。
6、协调手段和力度的把握。协凋的内容和过程比较抽象，外界直观感受到的协调只是通过结果来评判的，而对于主持协调的法官而言，手段和力度不仅是一门学问，而且是一门艺术，很难把握。何时当调，何时当判，本身就是一个主观判断问题，法官认为此案还有协调和解的可能，也许在当事人看来就是以压促调、以诱促调、以拖压调；法官为促成双方协调撤诉而费尽周折，当事人可能误解为“串通一气”或者有“猫腻”，法院不愿裁判或者不敢裁判。特别是遇有一些第三人参加诉讼的行政案件，法官在协调时必须兼顾三方利益，稍有不慎就可能招致非议，司法实践中的协调难，很大程度上就是因此而产生的。
五、评价与展望
上述调查表明，目前审判实践中进行得如火如荼的行政诉讼协调并不是一项法律制度，而是一种诉讼现象，是人民法院为促进行政争议的实质解决而采取一种手段（策略），是法院（法官）应对内（绩效考核）外（申诉上访）压力、回应现实的一种本能反应。这与当下中国民众对人民法院的职能定位相契合。人民法院作为一个纠纷处理机关和矛盾调和机关的本能反应。当下的中国，人民法院主要是一个纠纷处理机关和矛盾调和机关。在这样的语境下，行政诉讼中加强协调，就成为是行政审判的现实需要，也是人民法院适应社会的需要。因为如此，通过协调妥善解决行政争议、化解社会矛盾，就成为共识，得到法院、行政相对人、行政机关以及社会公众的热烈响应和支持。这是中国的现实所决定的。对现实承认和尊重，是任何一个唯物主义者的所必须坚持的。
但是，承认并尊重现实绝非意味着要放弃司法权对公平、公正的追求，对合法权益的保障，更不意味着迁就和放任行政违法。法院进行协调，必须是基于司法能动回应社会的需要，并坚守维持公民基本权利的底线。既然是法院的行为，这种行为就需要规范，避免恣意。
如何规范协调行为，我们认为，有两个因素必须考虑，一是现实，加强协调能够促进行政争议的实质解决，满足现实的需要，因此不能放弃，而应积极探索；二是制度，法院是司法机关，其一切行为都应依法而行，保持克制，而不应过于能动。因此，对协调解决行政案件这一司法现象（行为）的规制，须从以下两个层面入手。
（一）对协调工作正确定位
从诉讼基本原理上说，案件能否调解，基本的前提是当事人具有实体上的处分权，民事案件中之所以能够适用调解，就是因为双方当事人有实体上的处分权。如果没有处分权，案件就不存在调解的余地。行政审判的对象是具体行政行为的合法性，因此，从诉讼调解的本质意义看，行政诉讼中不存在法院主持的、对被诉行政行为合法性问题在双方当事人之间进行调解的机制。
这也印证了我们调查中的发现，调查中，绝大多数行政审判法官及行政人员认为，《行政诉讼法》第五十一条规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”，说明了法院可以通过协调等方式达到原告撤诉和行政机关主动纠错，从而使行政争议得到妥善解决的目的。《行政诉讼法》第五十条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，主要是指不能以制作调解书的方式结案，并没有禁止人民法院通过协调的方式，在诉讼过程中对各方当事人作一些建议、协调工作，使各方当事人达成和解协议，从而解决行政争议。协调并不是诉讼法意义上的调解。因此，在行政诉讼中协调并不违反法律规定。不存在立法上明文禁止与实践中大量运用之悖论的问题。目前法院在行政案件处理过程中所进行的大量协调工作，协调的对象不是具体行政行为的合法性，而是如何合理、合法地解决该行政纠纷的方式方法。这并不是诉讼法意义上的调解，只是协调，也就是在双方当事人之间以及其他相关各方之间进行沟通，辩法析理，积极探索案件处理办法的活动。
（二）对协调行为加以规范
理论与实务中均有相当多的人建议参照民事诉讼，在行政诉讼中引入调解原则。我们认为，这是对协调和调解的误读、误用。协调与调解的区别在于，协调注重过程，而调解强调结果；协调重视的是法院在案件处理过程中的沟通、说服，而调解注重的是当事人意愿的落实；协调注重的是解决问题的方法，而调解注重的是达成协议。在行政诉讼中，如果法律规定人民法院可以调解，很可能行政诉讼中就不会再有被告败诉的判决作出，甚至可以不会有判决作出。当依法行政尚未成为行政公务人员的共识，当违法行政行为仍普遍存在时，在行政诉讼中引入“调解原则”，很有可能导致对行政机关违法行政行为的放纵，行政审判的根基——合法性审查原则——将受到重创。在倡导依法行政不久，在刚刚提出建设服务型法治政府的中国，如果行政诉讼成为迁就被告行政机关的一种工作机制，则无疑是中国法治的悲哀。
在现行制度的框架下，由于法律自身稳定和滞后的特征以及法律修改长期性的程序要求，指望立即对行政诉讼法及其司法解释作出修改并不现实。但这些年来的探索还是为规范协调行为提供了诸多有价值的东西。我们认为，在修改行政诉讼法时，仍应坚持行政案件不适用调解的原则，不能规定“人民法院审理行政案件，可以依法调解”。但是，考虑到行政诉讼的主要目的之一在于解决纠纷，审判过程中，协调行政纠纷的解决方式在司法实践中是必要的，也是可行的，可以规定“人民法院在审理行政案件过程中，可以根据自愿、合法的原则，对该行政纠纷的解决方法进行协调”。同时，还应规定，“当事人达成或选择的纠纷解决方式不得违反法律、法规的禁止性规定”。从而构建起有中国特色的行政诉讼协调制度。
这其中，尤其是要强调人民法院对行政案件进行协调过程中应遵循的基本原则。行政诉讼协调的基本原则，我们认为有三个：
第一，合法性原则。人民法院组织协调，不得违反国家的法律规定，不得损害国家、集体和社会公共利益。①协调程序要合法。行政诉讼协调程序可借鉴民事调解的程序，在协调程序的起动阶段，可以由当事人一方或各方提出协调申请，也可以由合议庭提出协调建议，但只有在当事人各方均同意并由法院主导的情况下，方可进入协调程序。②协调内容要合法。人民法院进行协凋，协调内容不得违反法律、行政法规强制性规定的内柞，不能以损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益为代价，不得违背善良风俗和社会公共道德。③协调的方法要合法。以当遵循当事人诉讼地位平等的原则，注重保护相对人的实际利益，不得采用“以压促调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”、“以拖压调”等方式强迫任何一方接受协调。
第二，自愿原则。人民法院组织协调工作，要充分尊重当事人意愿，允分保障当事人在意思表达自由、真实的基础上，形成共识，彻底化解纠纷、消除纠纷。坚持当事人自愿原则需贯穿在协调工作的始末，包括程序和实体两方面。
第三，有限协调原则。行政诉讼协调是的目的，是探寻如何合理、合法地解决该行政纠纷的方式方法。人民法院不得就被诉具体行政行为的合法性进行协调。
尽管如此，对协调加强规范还是比较困难的。一些基本的东西仍难把握，例如协调的范围是否要加以明确？如果明确规定了，对规定的协调范围内的事项，法院是可以还是应当组织协调？如果只是可以，有无必要加以规范？如果应当，不组织协调是否违法？这都有待于进一步探索研究。至于协调的方式、协调的时限、协调的参加人、协调之后的结案方式及执行等程序性问题，也仍需通过司法实践进行总结、归纳、提升，逐步规范、完善。
（作者单位：湖南省高级人民法院）
文章系国家法官学院长江杯征文
来源： 中国法院网
